当前我国设立狭义的法律援助机构，其职能被过分限制，并不符合现代政府管理范式的要求。
国家政权组织的地理测绘，不仅是地理状况的考察，也是政权建构、法权意识和领土疆域观念的表达，作为国家地理工程的康乾舆地测绘，反映着清代早期从西方引入近代国家治理技术的问题。西半球为北美洲和南美洲。
另一方面，反清复明势力一直挑战清廷入主中原的正统性，谋求驱除满洲统治。地图不仅是地理状况和地理观念的反映，也是政权建构和法权意识的表达。所以清初的帝国大战略力扛东南与西北两个对立的地缘方向，最终以军事征服台湾和彻底消灭准噶尔来解决两大挑战。而雍正图改为墨卡托投影法（正轴等角圆柱投影），经纬线完全直交，因此又名《皇舆方格全图》。十八世纪法国波旁王朝的皇家首席地理学家唐维尔（DAnville），利用耶稣会教士传回欧洲的实测资料，绘制出了精确度非常接近现代地图的中国地图。
《康熙皇舆全览图》积三十年之心力，核亿万里之山河，在中国地图发展史上具有划时代意义，此后至民国初年的中国官方地图和西方各种中国地图，在基本结构上都渊源于康熙图的基础性工作。吴莉苇：在没有卫星的古代，人们靠什么画地图？（国家人文历史微信公众号之独家稿件，2018年4月18日）。一来，由于大湾区内存在三个关税区，因此不仅要受国内法还要受国际法相关规定的制约。
若考虑到可能存在的推诿或不作为等情况，显然为区域合作增加了很大的不稳定因素。在这样的背景下，依法治国在党和国家发展全局中的地位更加重要。地方立法需要对《大湾区协议》中许多内容进一步明晰。当然，大湾区在性质上也属于我国区域合作及粤港澳合作的一种新形式。
即某个区域合作中涉及文本的法律效力，应当以缔约时参与到合作中的最高级别主体的身份为准对待其在法律上的效力。而其他国内法律法规，不仅有特定的制定主体，内容性质上的层级分明，程序上也有专门要求，比如行政法规要报国务院审批，草案也应当向社会公布，征求意见，在生效之后又会对各地政府形成强制性约束。
[47]封丽霞：《认真对待地方法治——以地方立法在国家法治建设中的功能定位为视角》，《地方立法研究》2016年第1期，第27页。一个应有的基本共识是，区域合作法的内容在更多情况下显示为概括性规定，这是由我国客观现实所决定的，由于幅员辽阔，各地间发展情况差距显著，区域合作发生的背景以及面对的问题可能大相径庭，要为地方立法提供充分空间。事实上，我国法律规范体系中还存在许多缺项，一些该有的法律规范还没有制定出来，在国家政治生活、经济生活、文化生活、社会生活、生态生活中仍然存在不少无法可依的空间，特别是改革的重点领域，法律缺项更多[27]。从《立法法》来看，2015年修法后，虽然地方立法主体数量增加了不少，但权限并未获得实质性扩大，文本内容上也体现了对传统行政单元静态需要的立法观念，而缺乏对国家发展过程中区域治理动态需要的感知与预期，直接造成当前大湾区中合作主体在权限上无法满足区域治理的客观需求，也显示了在区域合作背景下地方立法权存在的应对不足问题。
从本文有限的视野来看，所见成果有的从整体建构层面着手[6]，有的以城市群功能协调为角度或将湾区某一主体作为研究单元切入[7]，有的从大湾区中专门问题进行探讨[8]，可谓热闹非凡。考虑到粤港澳地区长期处在不同的制度下，各地对政治、经济和法律制度的理解很多情况下有所区别，必须看到社会成员对大湾区合作过程中的各种制度、机制的接受性问题可能影响到软法的形成与实施。注释: [1]2017年7月1日上午，在习近平见证下，香港特别行政区行政长官林郑月娥、澳门特别行政区行政长官崔世安、国家发展和改革委员会主任何立峰、广东省省长马兴瑞共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。从内容上来看，由于大湾区本身的复杂性而涉及广泛的学科领域内容，因此研究成果基本上呈现出多元化、多样性的基本特征。
叶必丰《区域经济一体化法制研究的参照系》，《法学论坛》2012年第4期，第25-31页。以上现状遂成为本文写作的最初动机。
[19]在某种意义上，地方的权力来源于中央的授予，中央政府表现为同意、批准或是直接作为协议主体等方式参与区域合作，当然可以视为合法性来源，但这并非意味着可以没有限度地进行此种方式的权力授予，考虑到大湾区同时并不是一般性的区域合作，我们应该审慎对待这种获得合法性的方式。根据大湾区合作内容的特点，本文认为，《大湾区协议》属于国内法上各地方政府之间区域合作形成的行政协议，而不是国内法上其他法律规范形式或国际条约，因此大湾区是国内法上的区域合作制度。
综合以上内容，此处我们建议制定区域合作法作为统一规范，以符合区域合作的本质内涵与满足其外延需求。一方面，由于区域合作可能涉及中央与地方之间的权力划分，关系到中央政府的利益，因此中央权威必须得到充分尊重。显然，这种依赖在现代国家治理层面，只能落实到地方立法的具体内容之上。[13]参见朱最新《区域一体化下粤港澳政府合作的法律基础思考》，《广东外语外贸大学学报》2013年第5期，第15-19页。因此区域合作法应当属于其他按基本法规定不属于特别行政区自治范围的法律，能够通过全国人民代表大会常务委员会在征询特别行政区基本法委员会和特别行政区政府的意见后列入附件三，并由特别行政区在当地公布或立法实施。大湾区合作的内容十分广泛，涉及建设交通、能源、产业发展、科技教育、国土资源、环境保护、民生保障、文化交流等多个方面。
从《大湾区协议》来看，依其充分发挥各地比较优势，创新完善合作体制机制，加强政策和规划协调对接，推动粤港澳间双向合作，促进区域经济社会协同发展，使合作成果惠及各方更好发挥政府作用，推动各种生产和生活要素在区域内更加便捷流动和优化配置等表述内容便体现了这样的追求。继而又陆续制定和颁布了《中部圈开发整备法》和《近畿圈整备法》，赋予大都市区政府特殊行政权力。
区域合作的效力问题 由于区域合作中涉及多方主体，本文认为对待区域合作文本应当采取效力从高方式。[35]罗豪才：《公共治理的崛起呼唤软法之治》，《行政法论丛》2008年，第3-4页。
比如，香港在制度、金融、服务等方面具有明显优势，广东则在制造业和一些新兴产业上表现出色，而澳门则有待于进一步的市场开拓和转型。田新朝《跨境养老服务：粤港澳大湾区的协同合作》，《开放导报》2017年第5期，第109-112页。
钟韵、胡晓华《粤港澳大湾区的构建与制度创新：理论基础与实施机制》，《经济学家》2017年第12期，第50-57页。针对大湾区的立法保障必须科学、合理、有效，兼顾效率与公平，兼顾法制统一性与发展的针对性、灵活性。实践证明，在以往粤港澳合作缺乏明确规定的情况下，区域合作的相关机构存在职能模糊、协调困难的诸多问题，难以满足最初的设定预想。（三）充分发挥地方立法作用 区域合作中强调统一立法，是需要对其进行自上而下地从整体上进行规范和引导，解决的是大湾区是什么的下限问题。
[37]参见叶必丰《区域经济一体化的法律治理》，《中国社会科学》2012年第8期，第107-114页。袁宏丹《浅析香港在粤港澳大湾区建设中的作用》，《宏观经济管理》2018年第2期，第56-60页。
（二）制定统一的区域合作法 应当说，一部统一的区域合作法不仅有助于大湾区建设，同样对我国现阶段各式各样的区域合作提供直接有效的帮助，但大湾区在这样的过程中更具有特殊性、代表性。特别是在我国改革开放正进入新时期、各方面活动都处在较快速度的发展过程中，新生制度可能完全没有法律规定，也可能由于诸多无法提前预见的情形而导致法律发生变迁，进而可能导致立法文本与制度现实相脱节。
实际上，即便沿着以往区域合作实践的脚步，通过文本解释确乎能够找到法律中隐含的合法性线索，也只是赋予了最初的合法性证成，区域合作中大量的问题在立法上仍没有得到明确的解决。3.中央立法与地方立法 制定区域合作法应当尊重中央权威，发挥地方自主性。
二、问题的提出：大湾区的治理缺乏充分立法资源 大湾区是国内法上的区域合作，理应受到国内法的规制，然而由于法律规定的欠缺，如今它正直接面对来自我国法治的拷问——指向包括其存在基础以及后续治理。具体而言，根据合作内容的重要程度、是否涉及中央政府利益、是否跨越行政区域等因素，区分可由地方政府自行决定区域合作的自主合作以及必须由法定主体批准的批准合作。[29]参见何渊《区域协调发展背景下行政协议的法律效力》，《上海行政学院学报》2010年第4期，第36页。[46]因此，未来地方立法需要重视对大湾区合作所需要的平台搭建，回答大湾区构建什么样的机构、发挥什么样的功能、机构设置以及职责安排等相关问题。
本文认为，区域合作法解决的实际上是我国中央-地方关系以及地方-地方关系问题，事实上涉及一国主权下的国家结构形式内容，并非属于中央授予特别行政区的自治权，不应当属于特别行政区的自治范围。但即便是在法律范围内，也没有相关条文能够形成直接的支撑，这便造成大湾区合作脱离了法律保障，对《大湾区协议》的充分实施完全取决于各方自发的遵守行为。
二来，如果未来大湾区内部流动性加强导致人口流动性的显著增加，各个具体机制的操作也必然会因为三地间社会观念的不同而更加复杂。[28]州际协定的效力优先于成员州之前颁布的法规，甚至也优先于各州之后新规定的法规。
通过立法的手段保障大湾区的落实，便是要以法律先行方式，通过授权立法和法律的及时立、改、废、释，可以发挥法律的引领、推动功能，以法律促改革，实现改革决策与依法治国相统一[33]。（三）《大湾区协议》的调整内容 《大湾区协议》在调整内容方面的特点亦十分明显。
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